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加强恢复性生态保护司法的探索

来源:人民法院报 责任编辑:郑玉丹 发布时间:2021-03-09 阅读次数:
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加强恢复性生态保护司法的探索


  汤啸天


     不仅要实施最严格的生态环境保护,而且要大力推进生态环境损害赔偿工作,最大范围实现生态环境资源有价,有案必立、有损必赔、应赔尽赔,并管好、用好、用足生态环境损害赔偿资金。


     为进一步推进生态文明建设,养护水生生物资源,2020年12月10日,上海铁路运输法院(以下简称上铁法院)、上海铁路运输检察院、上海市农业农村委员会执法总队在黄浦江上游松江段,联合开展增殖放流活动。尤其值得注意的是,本次增殖放流活动产生的费用,来源于刑事案件中被告人缴纳的相关公益赔偿款。


     一、污染环境、破坏生态必须承担包括修复在内的侵权责任


     民法典第一千二百二十九条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”这就是说,污染环境、破坏生态的行为人,必须对自己所造成的损害结果承担侵权责任。有的人认为,环境和生态具有自然修复的功能,即便有一定的损害,随着时间的推移,自然修复就会实现。其实不然,生态的自然修复功能极其有限,在人为破坏的状态下,地球自身已经无法自我修复。所谓“生态自然形成,也能自然修复”的说法没有理论和事实依据。绿水青山就是金山银山,保护生态环境必须依靠最严格的制度、最严厉的罚则。生态环境损害赔偿责任,是在传统环境污染责任的基础上对环境法治作出的完善。民法典明确规定行为人必须承担包括生态修复在内的侵权责任,极为重要。通俗地说,生态恢复指按照自然规律,通过人工方法,恢复天然的生态系统。“排除妨碍,恢复原状”是民法中规定的一种侵权责任的承担形式,生态修复与民法中恢复原状的原理是一致的。法律在制止人为因素对生态的破坏之后,也必须责令当事人为恢复生态环境的原有状态承担责任。例如,审理非法捕捞水产品罪案件,必须针对非法捕捞工具、捕捞地点、捕捞季节、捕捞强度以及修复的难易程度等特点,听取专业机构的意见,最终确定除责令被告承担鱼类资源的损失外,还需按照鱼类资源损失的一定倍率,对已造成的生态资源损害进行赔偿。


     我国自2020年1月1日起实施长江“十年禁渔”是为子孙谋利的战略措施。启动禁渔期无疑是明智的,但也可能会有以身试法的人,为此对违反禁渔令的主体也必须责令承担生态修复责任。据了解,增殖放流是国内外通行的养护水生生物资源、修复水域生态的重要措施,通过采用人工方式向海洋、江河、湖泊、水库等公共水域准确、科学地投放鱼、虾、蟹、贝等亲体、苗种等活体水生生物的活动,可以达到改善水域环境、保护生物多样化的目的。作为上海环境资源案件“三合一”审判集中管辖法院之一,上铁法院依法履行严厉打击破坏环境资源犯罪行为的职责。2020年1月至11月底,上铁法院共审理环资刑事案件208件,其中对35件作出刑事附带民事公益诉讼判决,涉及非法捕捞水产品公益诉讼案件20件。在严厉打击犯罪活动的同时,上铁法院以联合开展增殖放流方式积极践行恢复性司法理念,牵头组织了这次增殖放流活动。鉴于黄浦江、长江口区域非法捕捞的犯罪活动较多,本次活动共放流2000斤花白鲢、134336尾细鳞鲴,鱼苗长度均为10cm,并经过事先专业的鱼苗选取与防疫检测以保证鱼苗质量。放流的这两类鱼苗以藻类和浮游生物为食,因此放流不仅能适当补充黄浦江水生资源,为长江水域“添丁加口”,也有净化水质和改善水域环境的作用。


     二、审判机关应当加大生态修复的探索力度


     在学术界,对生态修复的定义是,停止对生态系统的人为干扰,以减轻负荷压力,在利用生态系统的自我恢复能力的同时,辅以人工措施,使遭到破坏的生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展。生态修复立足于停止外界力量对生态系统的干扰,辅之以适当的人工措施,促进生态系统得到恢复、重建和改进。尽管得到恢复、重建和改进的生态不一定与原来的相同(如废弃矿山再开发、受损农田再利用等),但是,促进生态系统逐步恢复或使生态系统向良性循环方向发展是生态修复的目标。清华大学生态保护研究中心主任于长青教授认为,每一个自然生态系统有它特有的生态功能。生态修复首先要修复它的功能,也就是恢复生态系统的健康;恢复它的生态结构,也就是恢复生态系统的完整性,即恢复物种多样性和完整的群落结构;恢复可持续性,这包括生态系统的抵抗能力和生态系统自我修复能力这两方面的内容;恢复生态文化即人文特色,因为生物多样性和文化多样性是相辅相成的。我国对生态修复的研究时间不长,司法系统对生态修复的实践还刚刚起步。就审判机关而言,不需要研究具体的生态修复如何实施,但如何发挥审判职能推动整个社会对生态环境保护的重视,运用法律的力量助力生态修复,确实是亟待研究的课题。过去,有一种“打了不罚、罚了不打”的说法,已经被“既打又罚”的理论所否定。如今,涉及生态、环境、资源的犯罪不仅要“既打又罚”还必须赔偿生态修复的费用。民法典第一千二百三十五条规定了侵权人必须承担的赔偿损失和费用的范围:“违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿下列损失和费用:(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;(二)生态环境功能永久性损害造成的损失;(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;(四)清除污染、修复生态环境费用;(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”客观地说,上述损失与修复费用的计算比较复杂,且修复的范围可能是跨地域的、费用的支付也需要延续一定的时间段。这对法院而言,都需要更新知识、掌握新的工作方法。2018年8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》,已于2021年1月1日实施。土壤污染防治法为落实企业主体责任,规定了土壤污染责任人负有实施风险管控和修复的义务;土壤污染责任人无法认定的,由土地使用权人实施风险管控和修复。法律还明确了地方人民政府及其生态环境主管部门、农业农村等相关部门的监督管理责任。土地污染责任人如何承担实施风险管控和修复的费用既需要在判决书中作出明确的表述,也需要执行部门研究落实具体办法。


     三、相关部门应当合力管好用好生态环境损害赔偿资金


     由于生态环境的损害较为特殊,不属于一般的实际被侵权人的损害,而是属于国家遭受损害,因而,请求行为人承担修复责任的权利主体是国家规定的机关或者法律规定的组织,主要指检察机关与符合特定条件的环保公益组织。2020年3月11日,财政部、自然资源部、生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等联合印发《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》的通知。此办法所称生态环境损害赔偿资金,是指生态环境损害事件发生后,在生态环境损害无法修复或者无法完全修复以及赔偿义务人不履行义务或者不完全履行义务的情况下,由造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金。在我国,如何管好用好这笔资金,确实是全新的课题。例如,生态的修复是漫长的动态、历史过程,预先制定的修复方案在实施的过程中还需要不断完善,这就会涉及预算的调整。以法院为例,《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》第五条规定:“赔偿权利人及其指定的相关部门、机构应当积极与赔偿义务人进行生态环境损害赔偿磋商。磋商未达成一致的,赔偿权利人及其指定的相关部门、机构应当依法及时提起诉讼。赔偿义务人不履行或者不完全履行生态环境损害赔偿资金支付义务的,赔偿权利人及其指定的相关部门、机构应当及时向人民法院申请强制执行。”显然,这必然涉及生态环境损害赔偿磋商有达成一致与不能达成一致、赔偿义务人不履行或者不完全履行生态资金支付义务、可能适用强制执行等复杂情况。


     长期以来,“企业污染、民众受害、政府买单”的不合理现象在我国环境治理领域一直存在。我国自2018年起在全国试行生态环境损害赔偿制度,已经开始扭转了损害生态环境可以“一走了之”的局面。但是,“环境有价码,损害须赔偿”的理念还远没有普及,有的人甚至把生态环境赔偿类比为民间的“放生”,认为是“做做样子”的事情。其实,不仅要实施最严格的生态环境保护,而且要大力推进生态环境损害赔偿工作,才能够使得危害生态环境的人真正感受到“痛”。在我国,最大范围实现生态环境资源有价,有案必立、有损必赔、应赔尽赔,与管好、用好、用足生态环境损害赔偿资金是同一个问题的两个方面。