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如何理解法律法规中的“负责人”

来源:法治日报-法治网 责任编辑:高睿蔓 审核:曹红娟 发布时间:2024-04-24 阅读次数:
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□ 慧眼观察

□ 潘波

负责人本意是指担负责任的人,既有高度概括性和便捷性,也往往指向具体的关键岗位,涉及职责配置、权力行使、监督问责。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确要求:“各级政府及其部门主要负责人要切实履行推进本地区本部门法治政府建设第一责任人职责,作为重要工作定期部署推进、抓实抓好。”在法律法规和党政机关日常工作中,“负责人”的用法及范围主要可归纳为3类。

机关单位领导同志。常见表述即负责人,根据实际需要还产生了明确具体岗位的相关概念。一是主要负责人。如《中华人民共和国监察法实施条例》第二百六十四条规定:“监察机关主要负责人的回避,由上级监察机关主要负责人决定”,上述“主要负责人”是正职负责人。在正职负责人空缺或者履行授权程序的情况下,主持工作或者分管日常工作的副职负责人以及其他分管某方面工作的副职负责人,也被视为主要负责人。如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十六条有关问责的规定,就适用于“主要负责人和主持工作的负责人”。二是分管负责人、有关负责人。如根据《中国共产党农村工作条例》第十一、二十条,县级农村工作领导小组由县委书记任组长,其成员由党委和政府有关负责人以及相关部门主要负责人组成;各级党委和政府主要负责人应当懂“三农”、会抓“三农”,分管负责人应当成为抓“三农”的行家里手。这里的“分管负责人”,一般是分管“三农”的党委、政府副职或党委常委、政府党组成员等班子成员;而“有关负责人”的范围更大,包括上述分管负责人及其他班子成员。

机关单位内设机构或者业务领域负责人。一是内设机构负责人。如《中国共产党工作机关条例(试行)》第二十一条,部长(主任、书记)办公会议由部长(主任、书记)或者委托领导班子其他成员主持召开,领导班子有关成员和有关内设机构主要负责人等参加。二是业务领域负责人。如根据《证券公司监督管理条例》第二十三条,证券公司设合规负责人,对公司经营管理行为的合法合规性进行审查、监督或者检查。这里的合规负责人以及公司法等法律中的财务负责人都牵头负责本单位某项业务工作,并依法承担责任。

牵头承担临时性或一线具体任务的负责人。一是为专项任务成立的临时性机构负责人。如根据《证券公司风险处置条例》第十一条,国务院证券监督管理机构决定对证券公司进行接管的,应当按照规定程序组织专业人员成立接管组,行使被接管证券公司的经营管理权,接管组负责人行使被接管证券公司法定代表人职权。这里的接管组就是承担专项任务的临时性机构,其负责人根据授权履职,任务完成后职责即终止。二是身处现场一线的负责人。如根据《突发公共卫生事件应急条例》第三十八条,交通工具上发现需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人,其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点,并向交通工具的营运单位报告。这里的“负责人”不是固定岗位,而是指最适合履行应急处置职责的人员。此外,“负责人”还可以指代表单位表达立场观点的非具体岗位。

负责人与法定代表人既有联系也有区别。对于机关、事业单位、有限公司等法人单位来说,其法定代表人是主要负责人,如《中华人民共和国民法典》第六十一条规定:“依照法律或者法人章程的规定,代表法人从事民事活动的负责人,为法人的法定代表人。”此处强调“代表法人从事民事活动”,所以该负责人就是主要负责人。对于合伙企业、个人独资企业等不存在法定代表人的非法人单位来说,法律责任由其主要负责人承担。如《中华人民共和国会计法》第五十条规定:“单位负责人,是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”

法律法规关于“负责人”范围的规定,在认识理解和实施效果方面不尽相同。认识比较一致的,如行政机关负责人出庭应诉制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”;根据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》,此处“负责人”范围包括“正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人”。但也有的条款在实施中存在不同理解,如《企业信息公示暂行条例》第十七条规定:“被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人,3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。”从立法目的看,此处的“负责人”应该是与法定代表人地位相似的主要负责人,但在实践中对于是否包括副总经理等其他负责人则有不同认识。再如,有关刑事案件办理程序关于“经负责人批准”的规定中,机关副职、党组成员等班子成员在一定情况下是否也有批准权,存在不同理解。建议在有关制度规则制修订时,尽量使用主要负责人、分管负责人、相关负责人、正职负责人、副职负责人、主持工作的负责人、领导班子成员等表述,并设条款对其范围作出解释;同时,明确其他班子成员履行主要负责人职责的条件、场合、时限等要求。

(作者系中国政法大学客座研究员)